NTNU-forskere Gro Holst Volden og Morten Welde har undersøkt over 100 konseptvalgutredninger og funnet at Norge foretrekker store, dyre prosjekt fremfor enkle minimumsløsninger. De diskuterer forventningens logikk, vedlikeholdsetterslep, statskipstunnelen og Norges gode kostnadskontroll.
00:07
NTNU-forskere kritiserer offentlige byggeprosjekter for å overse enklere løsninger til fordel for større, kostbare alternativer.
09:00
Diskusjonen handler om prioritering av vellykkede og kostnadseffektive prosjekter i Norge fremfor store, ulønnsomme investeringer.
Transkript
Nævnt i episoden
NTNU
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet, der forskerne er ansatte og studien er utført.
Gro Holst Volden
Samfunnsøkonom med doktorgrad i prosjektledelse, gjest og medforfatter av rapporten.
Morten Welde
Transportøkonom ved NTNU, gjest og medforfatter av rapporten.
Ellen Wiseth
Podkastens vert fra Teknisk Ukeblad.
Rapporten «Jakten på gode minimumsalternativer»
Studien som gjennomgikk over 100 konseptvalgutredninger for store offentlige byggeprosjekt.
Statens prosjektmodell
Norges system for prosjektstyring med bred utredning av tiltak.
E16/E6 Trondheim–Skjørdalen
Veiprosjekt nevnt som eksempel på valg av stor løsning der mindre kunne holdt.
Lærdalstunnelen
Eksempel på dyr tunnel; oppgradering koster like mye som bygging.
Ålesundstunnelen
Nevnt som også dyr å drive og vedlikeholde.
Oslo fengsel
Konseptvalgutredning med 27 ulike tiltak, gitt som godt eksempel.
Statskipstunnelen
Stort, ulønnsomt prosjekt utredet i 20–30 år, nå vedtatt bygget med over 1 milliard.
Stortinget
Vedtok statskipstunnelen mot regjeringens anbefaling.
Gunn Karin Atnam
Samferdselsminister som prioriterer vedlikehold fremfor nye milliardinvesteringer.
Teknisk Ukeblad
Utgiver av podkasten Teknisk sett.
Trondheim
Sted der intervjuet ble spilt inn ved NTNU.
Danmark
Land forskerne sammenlignet med Norge i tidligere kostnadsstudie.
Kristina Fritzvold Nilsen
Ansvarlig redaktør for Teknisk Ukeblad Media.
Deltagere
host
Ellen Wiseth
guest
Gro Holst Volden
guest
Morten Welde
Point
De bruker milliarder på å spare minutter.
Forskernes konklusjon om avtagende grensenytte i vei- og jernbanesektoren.
Tiltak som kunne vært billigere og enklere blir ofte silt bort i den tidlige grove silingen.
Kjernefunn fra studien av konseptvalgutredninger.
Ideen om det store prosjektet må legges helt dødt før vi kan få en diskusjon om gode minimumsløsninger.
Sitert fra dansk samarbeidspartner i studien.
Vi er for dårlige til å si nei – få prosjekter blir avvist fullstendig, uansett hvor dyre de blir.
Om prosjekter som ligger på hold i et vakuum.
Det er en folkesport i Norge å sitte for på et nes eller langs en fjord og tenke at her skulle det ha vært ei bru eller en tunnel.
Om lokal forventningsdannelse rundt store prosjekt.
En utredning blir ofte tolket som starten på et prosjekt, ikke som en utredning av om og hvordan problemer skal løses.
Om hvorfor gatekeeping ved oppstart av utredninger er viktig.
Påstande
NTNU-forskere har undersøkt over 100 offentlige konseptvalgutredninger for store byggeprosjekt.
Grunnlaget for rapporten «Jakten på gode minimumsalternativer».
Et flertall av konseptvalgutredningene anbefaler å gjøre noe stort.
Ifølge Morten Velde i programmet.
Statens veivesen hevder at veien mellom Trondheim og Stjørdal hadde vært ferdig for lengst hvis den var bygd for 90 km/t i stedet for 110 km/t.
Eksempel på valg av stor løsning.
Fra 1975 ble det gradvis påbudt med bilbelter i norske biler.
På 1970-tallet døde over 500 mennesker i norsk trafikk hvert år, hvorav over 100 var barn.
I dag dør rundt 100 mennesker per år i norsk trafikk, til tross for vesentlig større trafikkvolum.
Det ville koste like mye å oppgradere Lærdalstunnelen som det kostet å bygge den.
Det samme gjaldt ifølge programmet en tunnel ved Ålesund.
Konseptvalgutredningen for Oslo fengsel kom opp med 27 forskjellige tiltak i alle mulige kategorier og prisklasser.
Nevnt som godt eksempel i rapporten.
Store flertall av store statlige prosjekter i Norge holder seg innenfor kostnadsrammen som Stortinget vedtar.
Basert på sammenligning mellom Norge og Danmark.
Det har vært systematisk underestimering i tidlige estimater på konseptvalgstadiet.
Stadskipstunnelen har vært utredet i 20–30 år, og nesten hver utredning har konkludert med at det ikke er et fornuftig prosjekt.
Kostnadene har økt underveis, og Stortinget har pålagt regjeringen å gjennomføre prosjektet.
Stadskipstunnelen får litt over 1 milliard kroner til å starte bygging neste år.
Nevnt i etterordet i forbindelse med statsbudsjettet.
Samferdselsminister Kamsi Gunnar Atnam sa i forbindelse med statsbudsjettet at hun vil prioritere vedlikehold og igangsatte prosjekter framfor nye milliardinvesteringer.
Sitert til Teknisk Ukeblad: «Vi må ta bedre vare på det vi har, utbedre der vi kan og bygge nytt der vi må.»
Gjennomsnittsfarten på veier ligger rundt 80 km/t, og det koster ekstremt mye å heve den til 100 km/t.
Ifølge Morten Velde, med liten reisetidsgevinst.
Forskere og offentlige ansatte i flere andre europeiske land gjenkjenner de samme mekanismene som i Norge.
Basert på intervjuer i studien om minimumsalternativer.
Loader
De bruker milliarder på å spare minutt, sier NTNU-forskere som har undersøkt over 100 offentlige byggeprosjekt. De finner en forkjærlighet for store prosjekt, mens enkle løsninger blir silt ut tidlig.
Velkommen til Teknisk Sett. I dag spilte jeg inn ved NTNU i Trondheim, og jeg har med meg Gro Holst-Volden, som er samfunnsøkonom og har doktorur av prosjektledelse. Og så har jeg med meg Morten Velde, som er transportøkonom, og begge er ansatte ved Institutt for bygg og miljøteknikk her på NTNU.
Grunnen til at dere er her er at dere nylig har gjort et prosjekt der dere har gått gjennom over 100 konseptvalgutredninger for store offentlige byggeprosjekt.
Og da er jeg jo nysgjerrig på hva fanden dere da er bunnet med det, Gro. Navnet på rapporten er jakten på gode minimumsalternativer. Vi forsker jo på de her utredningene av store investeringstiltak. Så vi hadde lyst til å finne ut hvor god er man til å vurdere mulighetsrommet for små og litt enklere løsninger. Vi hadde vel en hypotese om at man ikke er så god på det, og det var vel...
Langt på vei det vi fant da. Fordi her er deres innvending at ikke bare skal man utrede et prosjekt grunnlig før man setter i gang, men man må også se om det er tvingende nødvendig å gjøre det akkurat som man har tenkt.
Hva tror du, Morten, vi er gode i her i landet til å være rett størrelse på prosjektene? I Norge har vi et veldig godt prosjektstyringssystem. Den såkalte statens prosjektmodell bygger på at vi skal utrede problemer bredt. Skal vi gjøre noe i hele tatt? Skal vi gjøre noe lite? Eller skal vi gjøre noe stort?
Men det viser seg at et flertall av konseptvalgutredningene anbefaler man å gjøre noe stort. Tiltak som kunne vært billigere og enklere blir ofte silet bort i den tidlige grove silingen. Så vi har nok en forskjellighet for store prosjekter, enten det er store motorveier, store bygninger eller store forsvarsprosjekter for den gjeld. Har dere noen eksempel på prosjekt der vi virkelig har slått på stort rommet?
Ja, vi befinner oss i Trondheim, og de fleste som har kjørt med bil i Trondheimsområdet de siste årene har jo lagt merke til kaotiske forholdene på veien mellom Trondheim og Skjørdalen. Og det var jo en vei som var ferdig regulert av statens veivesen, og de hevde jo at hadde vi bygd for 90 km i timen, så hadde veien vært ferdig for lengst. Men i stedet så valgte vi en løsning med 110 km i timen, som krever helt annen linjeføring og bredde og så videre.
Og trafikkantene må slite med det kaotiske for land på i et utbyggingsområde i mange år ennå. Så det er jo et eksempel på at vi har valgt noe stort hvor vi kanskje kunne ha klart oss med noe mindre. Hvem er det som kan til det? Det er mye forventninger. Dette er jo noe som staten skal betale. Det går ikke utover noe på ditt eget budsjett.
Det er kjemptypisk i tillegg. Så politikerne synes dette er stas, og får lov å være med å vete og klippe snoret på noe stort, og lokale interessenter pusher gjerne på. Og etatene er jo også kanskje rigget for å ønske det beste. Det er litt sånn ekspertevelde, ikke sant? Man er opptatt av kvalitet, og man har sett kravene høyt, og da blir bare det beste godt nok til slutt.
Men så skal det jo, som dere sier, det skal jo utredes det her for å finne ut hvordan konseptet er det man skal være. Det ligger jo i navnet. Men så sier dere at stor utredning blir fort et stort prosjekt.
Er det vi, altså det store vi folk flest, som da begynner å skru opp forventningene om at den aller største bruløsningen, den lengste tunnelen, skal velges? Ja, det er nok litt sånn forventningens logikk, eller bordet fange, for å si det sånn, at jo mer tid og ressurser vi bruker på utredning, jo mer
jo større blir forventningene blant lokalbefolkningen og andre interessenter, og politikere går jo langt i å forplikte seg på et tidspunkt hvor de kanskje ikke burde forplikte seg, og da blir det vanskeligere og vanskeligere å avvise et prosjekt senere, uansett hvor dyrt det måtte ha blitt, og uansett hvor ulønnsomt det måtte være. Så det er nok en del politikere
både menneskelige og politiske årsaker som ligger til grunn for hvorfor det blir som det blir. Og det er veldig vanskelig å holde seg til denne veldig rasjonelle beslutningsmodellen, hvor du starter med et problem og har liksom ikke noen tanker for løsning. Veldig ofte så går man jo inn i det med at løsningen kom først, og så må man ta et skritt tilbake og utrede, og så har man den der ønskeløsningen i bakhåndet hele tiden. Ja, jeg bruker jo å si at det er en folkesport i Norge å sitte for
på et nes eller langs en fjor og sover på andre siden også, så tenkte jeg at her skulle det ha vært Heibru eller en tunnel. Men dere har ikke bare sett på vei, men på jernbane, forsvar, store byggeprosjekt, IT-prosjekt? Ja.
Hvordan ligger den der? Er vi gode til å bygge stort når det gjelder software? Ja, det var litt utenfor mitt spesiale område, men det som kjennetegner IKT-bransjen i likhet med mye annet deler av infrastruktur i offentlig sektor er at vi er nok litt for dårlige til både å likevel utvikle det vi allerede har.
Og da blir det slik at på et eller annet tidspunkt er vi tvingende nødt til å bygge nytt. Enten det er et bygg som er på ramlene, eller et IKT-system som har sluttet å fungere. Så jo lenger man kan holde et system, eller et bygg, eller en vei i livet, jo bedre er det fra et samfunnsøkonomisk perspektiv. På et tidspunkt så må vi bygge nytt.
Men jo lenger vi kan utsette, jo mer avkastning kan vi få fra samfunnets totale ressurser.
Og her ligger vel litt av problemet her også, at det ofte ikke bare er et nytt problem som dukker opp, men det er et stort etterslepp på det man har. Så ofte er det jo en eksisterende infrastruktur som bare må oppgraderes, og da kan man jo i tillegg på en måte utvide og ha med seg muligheter til noe nytt. Det er det, og
I Norge bor vi i et godt samfunn hvor vi nyter godt av infrastruktur som vi har bygd opp over de siste 100 årene. Men etter hvert som mengden infrastruktur øker, både digital og fysisk infrastruktur, så øker også behovet for å drifte over likehold den samme infrastrukturen.
Og der har vi nok forsømt oss. Som man grå inn på, så er det et vedlikeholds etterslap. Enten det dreier seg om vann og avløp, jernbane, vei, IKT og så videre. Og
Og det er nok få politikere som blir gjenvalgt for at man har bygd en ny hovedvannsrødledning, men det er jo den type nødvendigheter som er særlig viktig å være oppmerksom på, ikke nødvendigvis de store og prangende nye prosjektene. Og det er jo ikke sånn at hvis man har bygd ei bru som skal stå til 100 år, så er det jo ikke kostnadsfri 100 år. Slett og sikkert. Ofte er så mye av den mest spektakulære infrastrukturen også den som er dyrest og ved likehold.
Statens veivesen er jo smertelig klar over at mange av de flotte tunnellene som er bygd de siste ti årene er veldig, veldig dyr å drive. For eksempel Lærdalstunnelen, nå skulle det koste like mye å oppgradere den som det kostet å bygge den i si tid. Samme var tilfellet for Ålesundstunnelen. Så det slettes ikke kostnadsfritt å likeholde og oppgradere eksisterende infrastruktur heller.
Men det å bygge nytt og stort i stand for å ta vare på det en har, er det et norsk fenomen, eller ser man det i andre land? Det har nok litt med hvor mye penger man har, og at det er den her mentaliteten med at vi har det vi råd til det her vi, både det ene og det andre. Men i den studien vi har gjort om minimumsalternativ, så intervjuet vi også både forskere og offentlige ansatte i flere andre europeiske land,
Og det er jo det samme mekanismen, altså. Så i større eller mindre grad er det gjenkjennbart. Dere skriver at når ideen om et stort prosjekt først har fått fotvestet, da er det vanskelig å tenke i andre retninger. Ja, som en av våre danske samarbeidspartnere sa, ideen om det store prosjektet må være lagt helt dødt før vi kan få en diskusjon om gode minimumsløsninger.
Og sånn er det nok i Norge også, fremfor å si at dette prosjektet kommer aldri til å bli bygd, så sier man gjerne, kanskje vent litt, vi får se når vi får bedre råd, uansett om prosjektet er helt håpløst eller ikke.
Det er jo litt utfordringen her, innenfor rammen av en sånn utredningsmodell, for da er jo ikke det store prosjektet lagt dødt. Det er jo litt av poenget, at du skal utrede om det er behov for det. Men vi har jo sett noen eksempler på at det skjæres gjennom på et tidspunkt, for det blir så dyrt, og man sier at det er her, nå må vi bare gå tilbake og velge noe annet. Og da får man jo de gode diskusjonene om andre løsninger, som man får det jo til hvis man må. Ja.
Hva kan en god minimumsløsning være da? Det er et historisk eksempel. Hvordan kan vi best redde livet i trafikken? Da tenker vi at vi må bygge nye motorveier og bruer og tunneller og så videre. Men det mest effektive trafikksikkerhetstiltaket som vi noen ganger har gjennomført hadde jo ingenting med fysisk infrastruktur å gjøre i hele tatt. Fra 1975 så ble det gradvis påbudt med bilbelter i norske biler.
På den tiden dødde over 500 mennesker i trafikken hvert år. Over 100 var barn. Tenk det, og trafikken var en brøkdel av det den var i dag.
Og i dag så har trafikken mange doblet seg, befolkningen er vesentlig større, og det dør rundt 100 per år. Og det lovpåbudet om bilbelter var utslagsgivende for mye av de trafikksikkerhetsgivinstansene som er oppnådd siden da. Så hvis man tenker litt annerledes, så kan man oppnå mye av det samme som man kan gjøre ved tradisjonell tankegang. Så det kan være mindre tiltak på infrastrukturen, altså mer sånn vedlikeholds- og rehabiliteringstiltak, som tross alt er billigere enn å bygge helt nytt,
Men det kan også være, som Morten sier, ikke noe med infrastrukturen å gjøre i hele tatt. Regulering eller prising for å få et riktigere etterspørsel? Eller omorganisering. For eksempel fengselskapasitet. Da må man jo vurdere hvor mange fengsel trenger vi, hvor bør de ligge? Det er jo ikke at alle de fengselene vi har i dag skal bare bygge større ved behovet. Kanskje kan vi flytte litt rundt på dem?
Og det er jo kanskje litt mindre, la oss si, politisk kontroversielt enn det å legge ned en universitet og høyskole, for eksempel.
Så det er jo en paradoksale situasjon at alle norske universitet har jo en ambisjon om å vokse, og det er jo et regnestykke som ikke går opp. Og mens vi kunne nok utnytte av samfunnighetsressurser bedre hvis vi kanskje våget å tenke litt nytt utenom det med en stadig utvidelse av eksisterende anlegg. Der har vi egentlig et ganske godt eksempel som vi nevner i rapporten, den konseptvalgutredningen av Oslo fengsel.
der kom de jo opp med 27 forskjellige tiltak innenfor alle mulige kategorier og prisklasser. Også sånn som å øke domstolskapasiteten kan være et tiltak for å få ned behovet for varetektsplasser, ikke sant? Som et alternativ til å bygge et nytt større fengsel. Også er det lett å tenke at det her tas jo sikkert hensyn til, det her utredes jo sikkert, men
Men det skal man ikke være så sikker på, at det ses i sammenheng med utredning av store byggeprosjekt. Så sier dere jo også at de mest lønnsomme prosjektene for Norge som helhet, den er gjerne allerede bygd? I alle forhandlinger for vei- og jernbanesektoren, der er jeg rimelig sikker på det. Jeg er slett ikke sikker på at det er sånn når det gjelder ny teknologi for eksempel, for der tror jeg vi vet helt hva fremtiden vil bringe.
Men vi ser jo at med seg til at det var en stor andel samfunnsøkonomisk lønnsomme veiprosjekter som ble bygd, så er det nå stadig lengre mellom dem. Og jeg kan si at vi bruker milliarder på å spare minutter. Gjennomsnittsfarten på en vei rundt 80 km i timen, så koster det ekstremt mye å få gjennomsnittsfarten opp til 100 km.
og den reisetidsmessige gevinsten er også liten. Så det er en sånn avtagende grensenytte innenfor vei- og jernbanesektoren, og jeg er nok sikker på at det er en sånn innenfor mange sektorer i samfunnet, om ikke alle. Dere nevnte jo den nye E16 forbi Trondheim her, og det har jeg sett det
at Dugro har omtalt som et høyrisikoprosjekt med tvil som nettosannfunnsnytte. Hva er det som gjør at sånne prosjekt blir satt i gang? For dette ble jo regnet på før man vet det nå. Det er jo mange grunner til at man likevel går for store prosjekter som er ulønnsom og for så vidt høy risiko. Det er jo stas med noe nytt. Det å få klippe snore, det å få...
få penger fra staten. Kostnaden spres ofte på mange. Hvis det hadde vært en liten gruppe mennesker som skulle betalt noe, så tror jeg nok det hadde blitt en mye tøffere diskusjon. Men i og med at vi betaler for noe gjennom...
skattesedlen eller gjennom bompenger og så videre, så blir den store kostnaden så synlig for den enkelte, mens alle ser den nye motorveien eller det nye museumet og tenker at det her er stas, så det blir en sånn ubalanse mellom hva som er synlig på nyttesiden og hva som er synlig på kostnadssiden.
Og det er en sånn balanse der mellom skattebetalernes interesse og samfunnets interesse på overrødda nivå. Og så så jeg et tidligere prosjekt som dere har gjort i sommeren.
Vi har sammenlignet Norge og Danmark, og det her med hvor god vi er til å holde de budsjettene vi har sett. Der var ikke resultatet like nedslående. Nei, vi har god kostnadskontroll i store statlige prosjekter. Så store flertall av prosjektene som blir gjennomført, de holder seg innenfor kostnadsrammen som Stortinget vedtar. Så der utmerker vi oss internasjonalt. Som mulig bedre enn våre nordiske naboland og kanskje
Men det er jo gjerne sånn at det er prosjektene som overskrider budsjettene som får oppmerksomhet i pressen, og da blir det jo gitt et sånn skjevt bilde av hva situasjonen egentlig er. Men kan det jo være et utslag av at de budsjettene var ganske romslige i utgangspunktet?
Kanskje, men vi har et system med såkalt ekstern kvalitetssikring av kostnadsanslag i Norge som skal motvirke den type overestimering. Så det skal ikke utelukke at ting kunne vært bygd i rimelig råd, men jeg tror ikke det er hovedforklaringen på at vi er flinke til å holde oss innenfor budsjettene i Norge. Det vi er gode på, det er jo å
og estimere ganske modne prosjekter rett før de skal vetes. De rammene ser vi jo bli host i ganske stor grad, hvertfall på porteføljenivå. Men når vi ser på mer tidlige estimater på konseptvalgstadiet her, når vi ikke vet enda hva vi skal bygge og vi skal velge mellom helt ulike konsept, da er det nok mer...
systematisk underestimering har det vært i hvert fall. Vi er for dårlige til å si nei. Uansett hvor dyrt noe blir, så er det få prosjekter som blir avvist fullstendig. Aldri mange prosjekter har blitt for dyr, men de blir liggende litt sånn i et vakuum, litt på hold, kanskje aktuelt en gang i fremtiden.
Så jeg tror at en realitetsorientering blant beslutningstakere og interessenter kunne ha ryddet opp mange av de prosjektene som nå er på vent. Et sånt prosjekt som ligger på vent, og som mange har store forhåpninger til, er jo hårdfast. Ja, det blir spennende å se hva som skjer med det prosjektet. Det er i hvert fall ekstremt stort prosjekt.
Og midlene til veibygging eller til andre samfunnsformål, de er jo ikke ubegrensa, så det vi bruker på holdt fast, men det samme 20-30 kilometer vei, det må jo gå på bekostning av noe annet, inkludert drift over likhold av det øynettet som vi allerede har. Og så prøvde jo regjeringen veldig hardt å si nei til Statsskippstunnel, men den skal jo nå bygges likevel, ikke sant?
Ja, regjeringen har gjort så godt de kan dem, men de har gjort flertall. Det er jo et prosjekt som har vært utredet i 20-30 år, og så godt som hver eneste utredning har jo ment at dette ikke er et fornuftig prosjekt, og underveis har jo kostnadene i prosjektet bare økt mer og mer. Og etter manges mening så har jo behovet for prosjektet blitt mindre og mindre, men likevel så har Stortinget pålagt regjeringen å gjennomføre det prosjektet. Det viser jo litt der hvor vanskelig det er å stoppe et tog som har begynt å gå,
På grunn av mye forventninger som skapes, så er det utrolig viktig at man er litt sånn gatekeeper når man setter i gang en utredning. For det er en tendens til at en utredning blir tolket som starten på et prosjekt, og ikke bare det. Det burde vært en utredning av om vi skal løse problemer, og hva som er beste måttet å løse problemer på, som kan være en enkel løsning. Da sier jeg tusen takk for at dere var med i teknisk sett. Gro Holst Volden og Morten Velde. Takk for oss.
I forbindelse med statsbudsjettet sa samferdselsminister Kamsi Gunnar Atnam at hun vil prioritere vedlikehold og igangsatte prosjekt framfor nye milliardinvesteringer. Vi må ta bedre vare på det vi har, utbedre der vi kan og bygge nytt der vi må, sier Gunnar Atnam til TU. Et unntak er likevel Statsskippstunnel som får litt over 1 milliard til å starte bygginga neste år.
Teknisk ukeblad var nylig på sted for å se hvor og hvordan skipstunnelen skal bygges. Du kan både lære noe nytt og se grunnlige dronebilder ved å gå inn på tu.no og søke etter skipstunnel. Du har hørt på Teknisk sett, en podcast fra Teknisk ukeblad Media. Ansvarlig redaktør er Kristina Fritzvold Nilsen. Mitt navn er Ellen Wiseth. Vi høres neste uke.